Семь вопросов руководителю Национального института системных исследований проблем предпринимательства Владимиру Буеву

Когда государство, наконец, даст частному бизнесу дышать свободно?

— В четверг Минэкономразвития утвердило изменения в проект-спутник закона о контрольно-надзорной деятельности. Это сделано во исполнение указа президента РФ, изданного в 2020 году. Владимир Путин тогда потребовал от госорганов, которые контролируют деятельность предпринимателей, перейти на новые правила. Все федеральные акты должны быть приведены в порядок к 1 июля нынешнего года, региональные и муниципальные — к 1 января 2022 года. Чем прежние нормы оказались плохи, ведь их тоже составляли с целью облегчить предпринимательскую деятельность? Что не сработало?

— Сбои начались вскоре после так называемой административной реформы, которая поделила органы исполнительной власти на три уровня: министерства как создатели регламентов, федеральные службы как исполнителей этих регламентов и федеральные агентства как администраторы непосредственных производственных функций.

С течением времени стала происходить управленческая конвекция — функции всех трех уровней стали перемешиваться между собой. С принятием в 2002 году Закона №184 «О техническом регулировании» стало понятно, что система запуталась в собственных ногах. Контроль за бизнесом в области безопасности и контроль в области качества, введенные этим законом, оказались настолько переплетены между различными ведомствами, что началась настоящая вакханалия. Никто не хотел отказываться от имевшихся у них контрольных функций — ведь в этом состоял единственный смысл существования множества государственных структур!

Это привело к стремительному снижению прозрачности деятельности таких органов, пытавшихся замаскировать дублирование функций. Каждый контрольный орган время от времени вносил в документ маленькую поправочку, не вызывавшую вопросов в Госдуме, но именно его выводившую из-под действия 184-го закона. В результате все контрольные органы за пять-шесть лет оказались «исключениями». И все усилия по упрощению системы отношений государства и бизнеса пошли насмарку.

— О том, что надо перестать кошмарить бизнес, в Кремле и правительстве говорят уже второе десятилетие. И по-прежнему президент требует менять правила. Получается, что законодательство как бы совершенствуется постоянно, но это странным образом не отражается на общей атмосфере в отношениях государства с бизнес-сообществом…

— Список обязательных требований к бизнесу в России стал нарастать с начала 2000-х годов. Начало было положено так называемой «программой Грефа». Она никогда не приобретала статус формального документа, но по сути являлась стратегическим планом правительства в его отношениях с бизнес-сообществом. Правительство уже тогда ставило своей целью дерегулирование бизнеса. С 2001 года было принято три закона: «О госрегистрации юридических лиц и ИП» (2001), «О защите прав юрлиц и индивидуальных предпринимателей при проведении контрольных мероприятий» (2008), «О лицензировании отдельных видов деятельности» (2011).

Принятие каждого из них сопровождалось тугим сопротивлением системы. Нынешняя попытка привести в порядок все федеральные, региональные и местные акты — уже, если не ошибаюсь, десятая по счету с начала столетия. Я пока не вижу, почему она должна оказаться успешнее, чем все предыдущие.

— По словам главы МЭР Михаила Решетникова, новые правила делают упор на профилактику, а не на наказание. Но все, кто занимается или пытался заниматься собственным делом, знают, что такая «профилактика» — все эти внеплановые проверки, контрольные закупки, визиты пожарной охраны и т.д. — мешает бизнесу работать. Сама постановка вопроса о профилактике нарушений звучит так, словно в отношении к бизнесу, как в отношении к какому-нибудь трудному подростку, действует презумпция виновности…

— Любая проверка, будь то плановая или неплановая, обоснованная или необоснованная, мешает бизнесу работать. Все проверки — в первую очередь когда мы говорим о предприятиях розничной торговли и мелком бизнесе — должны проводиться только по конкретным жалобам потребителей.

Беда еще в том, что на ошибках учатся не только предприниматели, но и чиновники. Когда жалобы почему-то не поступают «своим ходом», проверяющие органы эти жалобы организуют сами. Устраивают, не побоюсь этого слова, провокации. Потому что этим они демонстрируют необходимость своего существования. И полумерами с этим ничего сделать нельзя — только ликвидацией контрольно-проверяющих блоков целиком.

— Решетников в четверг сказал, что новые правила разработаны с учетом «ковидной реальности» — то есть, это будет нечто вроде технологии дистанционного взаимодействия с бизнесом, в том числе проведение выездных проверок «на удаленке». Есть ли для предпринимателей принципиальная разница в том, лично на предприятие к ним приходят проверяющие или они делают это удалённо? Насколько облегчает жизнь деловых людей данная им с этого года возможность обжаловать действия контролеров на портале госуслуг, а не при личном визите к ним в офисы?

— Если эта задумка не останется на бумаге, она действительно облегчит жизнь предпринимателям. Шаги в этом направлении делаются уже не первый год. Например, ФНС, главный «кошмар» любого предпринимателя, давно ввела в действие камеральные проверки, когда все требуемые документы запрашиваются через Интернет, без визита налоговиков на предприятие.

Решетников говорит ровно о том, над чем постоянно работает так называемое электронное правительство: чтобы каждое ведомство, обладающее своими массивами информации, не сидело на них как скупой рыцарь, а обменивалось с другими ведомствами, не дергая постоянно сами предприятия требованиями сообщить те или иные данные. Зачем предпринимателю сообщать по десять раз одни и те же сведения десяти разным проверяющим, если они могут эти сведения получить у своих коллег по другим надзорным органам? А для предприятия, особенно малого, затраты времени и ресурсов на такие переписки — непозволительная роскошь.

— Анонсированные министром новые процедуры и новые подходы изменяют регулирование по 123 видам контроля — 87 видов федерального, 29 видов регионального, один вид лицензионного, а также семь видов муниципального. При этом он сообщил, что в 2020 году число проверок снизилось с полутора миллионов годом ранее до 790 тысяч. Означает ли этот факт «удлинение поводка» для бизнеса, или он стал результатом упомянутой «ковидной реальности», когда число проверок сократилось вслед за сокращением деловой активности и числа самих бизнесов? Не ожидаете ли вы, что когда пандемические ограничения будут полностью сняты, предпринимателей снова начнут проверять-контролировать с прежним рвением?

— В 2020 году действительно резко сократилось количество работающих малых и средних предприятий, с рынка их ушло несколько сотен тысяч. Еще десятки тысяч компаний перевели сотрудников на удаленку — и куда проверяющие могли бы ходить проверять? Понятно, что раз так резко сузилась база для проверок, то и число их соответственно сократилось. Но уверенно сказать, связано ли падение активности проверяющих только с внешними причинами, или надзорные органы стали меньше «доставать» предпринимателей сознательно, можно будет только тогда, когда появится статистика за текущий год, чтобы было с чем сравнивать. Уже десять лет МЭР выпускает ежегодные доклады о числе проверок хозяйствующих субъектов всеми ведомствами по всей стране, плановых и внеплановых. Будем ждать данных по 2021 году.

— Решетников в качестве примера того, что бизнесу станет жить «лучше и веселее», говорит, что внеплановые проверки теперь можно будет проводить только по согласованию с прокуратурой. Насколько сложно проверяющим органам получить такое формальное согласие в прокуратуре (например, на контрольную закупку)?

— Это намерение предприниматели приветствуют. До сих пор контрольные органы обязаны были согласовывать с прокуратурой только плановые проверки. Прокуратура же в первое время около половины заявок на проверки отклоняла как необоснованные, и число плановых проверок в тот период действительно стало сокращаться. Но затем чиновники из контролирующих органов, как я уже сказал, адаптировались и научились обходить этот фильтр.

Конечно, прокуратура продолжает отсеивать заявки на проверки, но наученные опытом контрольные органы теперь часто устраивают проверки без ведения каких-либо протоколов, актов и прочей фиксации. Это, кстати, касается и вашего предыдущего вопроса: в статистику МЭР попадают далеко не все проверки, которым подвергаются предприниматели.

— Сама цифра — 123 вида проверок — выглядит пугающе. А согласно вступающему с 1 июля в силу закону «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» вводятся семь новых профилактических и девять контрольно-надзорных мероприятий. В сумме, если размазать на год, получается по одной проверке раз в три дня, включая выходные и праздники. Нет ли в целом ощущения, что все те новшества, которые МЭР презентовал в четверг, на самом деле носят косметический характер и не затрагивают отношения государства к бизнесу как к дойной корове?

— Мы видим, что здесь работает так называемый Закон Паркинсона: на каждую отмененную норму немедленно возникает несколько новых норм, и это еще больше запутывает для бизнеса понимание того, что допустимо, а что нет. Весь массив актов, некоторые из которых приняты еще во времена царя Гороха, до сих пор остается до конца не разобранным, несмотря на регуляторную гильотину. Я уже говорил, что вижу только радикальный путь разрыва этого порочного круга: ликвидацию контрольных органов целыми блоками, а не косметические чистки.

Всё то, о чем сказал Решетников, не предусматривает каких-то революционных изменений. За последние 15 лет вообще единственным решением, которое в самом деле радикально поменяло самочувствие предпринимателей, это было введение упрощенного налогового режима для самозанятых. Их даже предпринимателями сложно назвать, но ведь это — самый многочисленный слой экономически активного населения. За два года после введения этого режима произошел взрывной рост числа самозанятых, вышедших из тени. То есть, мы видим, что одно правильно принятое — и, главное, исполненное — решение немедленно дает колоссальный позитивный эффект для общества и экономики. Жаль только, что такие решения правительства можно пересчитать по пальцам.